Na última década, democracias ao redor do mundo foram dobradas à vontade de aspirantes a autocratas. Dos Estados Unidos à Turquia e Índia, homens fortes acumularam poder no poder executivo do governo e enfraqueceram as instituições que poderiam contê-los, especialmente os legislativos.
Legisladores frustrados em outros lugares, portanto, podem invejar seus pares no Brasil, onde essa tendência está sendo inversa: na última década, o poder executivo brasileiro perdeu influência para os tribunais, especialmente para o Congresso. O equilíbrio de poder ficou tão distorcido que os legisladores brasileiros parecem não se importar mais com quem será eleito presidente nas eleições gerais de outubro. Alguns acreditam que quem vencer pode ser forçado a ceder às suas exigências. Os brasileiros podem estar descobrindo que, assim como o excesso de poder executivo é um desafio à democracia, um Congresso poderoso também pode ser.
A disputa de 4 de outubro colocará dois candidatos presidenciais radicalmente diferentes um contra o outro: o atual presidente, Luiz Inácio Lula da Silva, conhecido como Lula, é um esquerdista de 80 anos. Seu rival, Flávio Bolsonaro, é o filho de 44 anos de um ex-presidente populista, Jair Bolsonaro, que cumpre uma sentença de 27 anos por planejar um golpe após perder uma eleição em 2022. Todos os 513 assentos na câmara baixa também serão renovados, assim como dois terços do Senado. No entanto, apesar da disputa polarizada, o maior bloco do Brasil, o Centrão, que representa 46% dos assentos no Congresso que está saindo, declarou sua neutralidade. Os chefes do partido permitirão que políticos locais apoiem qualquer candidato que escolherem.
Na última década, enquanto uma sucessão de presidentes fracos governava o Brasil, o Congresso sequestrava o poder do executivo. Em 2016, em meio a uma enorme investigação de corrupção que prendeu dezenas de legisladores, legisladores impeacharam Dilma Rousseff, a presidente de esquerda na época, em parte porque sentiam que ela não fazia o suficiente para protegê-los dos investigadores. O sucessor da Sra. Rousseff, Michel Temer, governou com pouco apoio público. O Sr. Bolsonaro, que governou entre 2019 e 2022, deu aos legisladores controle cada vez maior sobre o orçamento federal para se proteger de tentativas de impeachment após sua desastrosa condução da pandemia de covid-19. Hoje, legisladores brasileiros controlam 25% dos gastos discricionários no orçamento federal, um aumento em relação aos 2% de 2015.
Como gastar isso
Esse poder sobre o orçamento é altamente incomum. Marcos Mendes, da Insper, uma universidade em São Paulo, e Hélio Tollini, assessor orçamentário da câmara baixa, compararam emendas do Congresso em 11 países da OCDE, um clube composto principalmente por países ricos. Em algumas, como Canadá e Austrália, os legisladores não têm direito de alterar o orçamento ou alocar fundos para si mesmos. Em outros, como Estados Unidos, França, Itália e Espanha, apenas cerca de 1% dos gastos discricionários do orçamento é destinado a emendas do Congresso. Na maioria desses estados, os legisladores propõem emendas ao orçamento, que nem sempre são aceitos.
Não é assim no Brasil. Lá, o orçamento agora deve sempre incluir uma quantia para emendas do Congresso. Os congressistas frequentemente não estipulam para que vão usar o dinheiro. Eles indexaram o valor que o governo deve destinar às emendas ao crescimento da receita, de modo que seus subsídios crescem inexoravelmente. E praticamente eliminaram regras sobre transparência e rastreabilidade no uso de fundos.
A proporção de dinheiro que o Congresso controla não é enorme. Mais de 90% do orçamento brasileiro de 6,5 trilhões de reais (US$ 1,2 trilhão) é gasto em despesas obrigatórias, como salários públicos, pensões e financiamento da dívida. Mesmo com o controle do Congresso sobre a fatia discricionária se expandindo, a parcela do orçamento destinada aos gastos obrigatórios está crescendo rapidamente. Em 2026, apenas 3,7% do orçamento, ou 46 bilhões de dólares, estavam disponíveis. Desse número, o Congresso controla US$ 12 bilhões.
O fácil acesso a dinheiro aumentou as chances de reeleição dos atuais governadores, pois permite que os legisladores financiem projetos chamativos que seus eleitores gostam. Seus aliados políticos no governo local também se beneficiam. Em 2024, quando os brasileiros elegeram mais de 5.500 prefeitos e dezenas de milhares de vereadores, um recorde de 81% dos atuais que optaram por concorrer novamente mantiveram seus cargos. Na próxima eleição geral, 87% dos membros da câmara baixa concorrem à reeleição, a maior participação da história brasileira.
No sistema partidário fragmentado do Brasil, onde os presidentes raramente têm maioria no Congresso, o controle do orçamento há muito era uma poderosa moeda de troca para o executivo. Presidentes poderiam fortalecer o apoio no Congresso ameaçando reter fundos para projetos de legisladores. Agora essa alavancagem é muito mais fraca. Em abril, o Senado rejeitou o indicado de Lula para a Suprema Corte, Jorge Messias. Ele foi o primeiro candidato presidencial desse tipo a ser recusado em mais de um século. Os senadores queriam que a vaga fosse ocupada por alguém de suas próprias fileiras.
Não pode tocar nisso
O Congresso está usando seus novos poderes para redigir mais leis. Entre 1988 e 2004, mais de 80% das novas leis no Brasil tiveram origem no Executivo. Em 2025, a participação era de 19%, enquanto o Congresso representava 75%. Isso não é ruim por si só, mas Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, observa que o Congresso se tornou mais suscetível a lobbies. No ano passado, aprovou apressadamente um projeto que esvaziou o licenciamento ambiental, sob pressão de grupos agroempresariais. Quando Lula vetou grandes partes do projeto, o Congresso reverteu a maioria de seus vetos.
A corrupção explícita talvez seja o maior risco. Em julho, o Tribunal Federal de Contas divulgou uma amostra de 100 chamadas “emendas Pix”, onde quantias relativamente pequenas de dinheiro são enviadas diretamente por um legislador ao seu município local. As bolsas da amostra totalizaram cerca de 40 milhões de dólares e foram enviadas a 75 beneficiários entre 2020 e 2024. Irregularidades foram encontradas em 82% das transferências, incluindo dinheiro que passou por contas bancárias que não tinham relação com o projeto estipulado para a bolsa, contratos com orçamentos extremamente inflacionados ou fundos destinados a projetos que nunca foram concluídos. O tribunal de contas estimou a perda para o dinheiro público em 10 milhões de dólares. A amostra era pequena, mas se for representativa, as perdas são enormes. O Congresso aprovou 7 bilhões de reais de emendas Pix no orçamento atual, o que significa que cerca de 340 milhões de dólares podem ter sido perdidos.
Em 2024, a Suprema Corte obrigou os legisladores a identificar a conta bancária que receberia fundos federais e a fornecer detalhes sobre os projetos para os quais as bolsas seriam destinadas. Ainda assim, os legisladores parecem prontos para lutar. Os parlamentares apresentaram oito moções de impeachment contra Flávio Dino, o juiz responsável por investigar legisladores que fazem subsídios orçamentários suspeitos. (No Brasil, a Suprema Corte é responsável pelas investigações criminais sobre políticos em exercício.)
De fato, os legisladores estão alegremente impondo seu peso. Desde 2021, senadores entraram com 105 petições de impeachment contra juízes da Suprema Corte (que por sua vez se tornaram poderosos nos últimos anos). O número de petições pode aumentar à medida que novas investigações de corrupção continuam a envolver legisladores, incluindo investigações sobre fraudes no fundo público de pensão e as consequências da maior fraude bancária da história do Brasil. O próximo presidente do Brasil enfrenta não apenas um crescimento econômico lento, altas taxas de juros e um eleitorado polarizado, mas também um Congresso superpoderoso que tentará mantê-lo fraco e obediente.
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